主题: 全国养老机构改革 3000亿资产民资接盘遇阻

在国务院的敦促下，国内养老机构正面临巨大的变革，而在人事制度改革尚没有正式启动之前，这场变革将面对强大的阻力。

2月10日和2月13日，民政部分别下文推进养老产业发展，这两个文件一个涉及加强养老服务标准化工作，另一个事关加强养老服务设施规划。而更为重要的是，去年12月底及今年1月初，民政部连发《开展公办养老机构改革试点工作的通知》（以下简称《通知》）和《民政部办公厅、发展改革委办公厅关于开展养老服务业综合改革试点工作的通知》两个文件，在业内引起轰动。

民政部在养老事业上动作频频是为了顺应去年8月国务院做出的《关于加快发展养老服务业的若干意见》的政策精神。业内分析人士指出，去年12月和今年1月民政部发文的试点工作将涉及国内养老产业体制的根本，此举意味着占据国内4万家养老机构中绝大多数的公立养老院将面临向民营转制的命运。由此，超过3000亿元的养老机构资产将逐步推向市场。

超3000亿养老机构资产待市场吸收

民政部在《通知》中规定，各省、自治区、直辖市至少要选择一个养老单位进行试点改革，并把改革方案在1月底上报民政部。

《通知》在试点任务第三条明确规定，“推行公办养老机构公建民营”“公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营”；在第四条则明确规定，“探索提供经营性服务的公办养老机构改制”“有条件的地方，可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成企业”。

根据民政部社会福利和慈善事业促进司在2013年3月20日公布的我国养老服务基本情况显示，截至2012年年底，我国60岁以上的老年人口已达1.94亿，占总人口的14.3%，我国是世界上唯一老年人口过亿的国家，也是老龄化程度最高的发展中国家，约占亚洲老年人口的1/2，占全球老年人口的1/5。到2050年前后，老年人口总量将逼近5亿，分别占亚洲老年人口的2/5和全球老年人口的1/4，超过发达国家老年人口的总和。

而我国目前养老服务的现状是，全国建成社会福利院、养老院、老年公寓、福利院、敬老院等各类养老机构4万多个，床位390多万张，每千名老年人拥有养老床位20.5张。

根据民政部的数据统计，在4万多家养老机构中，公立养老机构占据绝对优势，数量为总数的72%，也就是近3万家。而众多养老产业人士认为，民政部此次试点的意义在于，未来这3万家公立养老机构中的绝大多数将被推向市场，这符合国务院“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体”的政策精神。

3万家公立养老机构是否都面临转制？中国老龄科研中心副主任、国家应对人口老龄化战略研究秘书组副组长党俊武表示，对于民政部来说，如果将绝大部分公立养老机构转制或者实行公建民营，震动太大，在人事制度改革尚未统一正式开启之前，这样做的可能性暂时不大。

“但是，此举意味着国家对公立养老机构的定位发生改变，国家将把公立养老机构的作用定位为兜底，就是接纳经济最困难的养老客户，而把中高端市场拱手让给民营。”党俊武说。

而业内人士认为，如果按照此前民政部有关负责人的解释，公立养老院以后只管兜底，民营成为中高端养老市场的主要力量，则意味着公立养老院中绝大多数必然要转制。

“养老市场是一个枣弧形，高端市场和最低端市场各占10%，而中端市场占80%，如果政府的公立养老院只是兜底，那么民营养老机构将获得90%的市场，众多的公立养老院转成民营将成为必然趋势。”浙江省最大的民营养老机构 嘉兴逸和源湘家荡颐养中心董事长汝才良解释。

“民政部现在提倡的是公建养老院由民营托管，如果按照这个方向，全国未来等待托管的公立养老院将涉及超过3000亿元的资产，”一位养老行业人士分析，“这个数据不难得出。”

这位分析人士表示，目前一线城市北上广深一个养老床位的成本一般在20万到30万元之间，这还不是高端养老机构床位的造价，而二三线及以下城市，一个床位成本在10万元以上。“我们就以10万元一个床位来算，根据民政部在养老服务现状报告中公布的全国床位数390多万张，公立养老机构占72%，可以算出需要转制的养老院涉及超过3000亿元的固定资产，”这位人士说，“而且，这还不包括地价，如果包括那更要高得多。”

据行业人士介绍，养老院虽然平时很不起眼，但是床位造价远远高于宾馆等服务行业。国家对养老建筑有统一的规定标准，床位之间必须达到一定间距、三层以上必须装电梯、地板必须严格防滑、厕所必须要有扶手、门的宽度必须能通过轮椅等等，而且，因为需求比医院病床少，床的成本很高，进口的床往往需要上万元。

民政部推进存在难点

民政部对养老机构改革进行试点既是来自于国务院政策的要求，也是来自于运营上的压力。

中国已经快速进入老龄化社会，“银发”浪潮来袭迅猛。

根据民政部的调研，1999年，我国60岁以上老年人达到1.31亿，占总人口的1/10，而2012年年底这一数据已达1.94亿，占总人口比重1/7，2020年达1/6，2030年达1/4，2050年将达到1/3并一直保持到本世纪末。英国、法国和美国等西方工业化国家老龄化水平从10%提高到30%，要用100年左右甚至更长的时间，而我国预计仅用41年时间，世界上前所未有。

面对巨大的资金压力，国家在处理人口老龄化的问题上必须以产业而非国家公益拨款来对待。而对于民营养老机构来说，发展中面临的重大问题就是市场的不公平，因为民营养老机构和公立养老机构并非在同一竞赛规则下竞争。

“民营养老院要自己承担房租，人员要以市场价格去雇，没有国家拨款，补助远不及公立养老院，而公立养老院房租不用交一分钱，国家还每年拨款，价格远低于我们，我们怎么和他竞争？”北京民营养老院寸草春晖养老院院长王小龙说，“民营养老院发展不起来，这个行业又怎么能成为一个产业？”

更让民营养老院不服气的是，一些政府资助力度大、硬件优越的大型公立养老院，招收的并不是收入最低的、最困难的顾客，而是“非富即贵”的高收入人群，却把最困难的顾客推给了民营养老院，这造成质优价廉的公立养老院门口排成长队，一个普通老人要排队等100年才能入住的现状。

“这一切都需要国家改革公立养老院，取消对大部分公立养老院的财政拨款，取消人员编制，让市场来调剂，”一位长期从事养老产业配套服务的人士说，“但是，民政部在改革养老院体系上动作谨慎，阻力之一正是来自于人员编制这个棘手问题。”

进入养老院工作人员编制，成为国家在编人员，这在很多地方都被视为热门，导致公立养老机构人员臃肿，真正干活的却不多。据一位业内人士介绍，以上海第三福利院（上海最大的公立养老院）为例，这家由上海市政府重点支持的养老院每年政府拨款3000万元，加上营运收入，年收入可以达到6000万到7000万元，但是结果却是收支将将打平。该院一位负责人私下曾表示，该院如果能去掉大量冗员，利润将非常明显。

“全国养老院在编人员人数可达几十万，这其中不乏花钱买来的编制名额，也不乏虚有编制吃空饷的现象，如果要改掉甚至可能会引发不稳定因素，”上述人士介绍，“而且国家人事制度改革尚没有正式起步，民政部在推进养老机构改革上存在很大难点。”

民营养老院发展的瓶颈

提起开办民营养老院的艰难，很多民营养老院负责人感叹一言难尽。

已经被北京市民政部门列为示范养老院的寸草春晖养老院院长王小龙感叹，当初想注册养老院时，竟然发现工商局不给注册，只能到民政局注册，也就是说，政府根本就没有考虑到设立营利性养老院。结果，寸草春晖养老院只能注册为非营利性养老院。

王小龙回忆，直到2011年之后，北京市主管部门才开了一道缝，允许可以注册营利性养老院。目前在北京市的400多家养老院中，虽然民营数量已经有一半，但是营利性的养老院却可能不足10家。

“在政府管理部门原来的观念中，投资办养老院就属于给社会办福利，只能是捐赠，得到收益不能拿走，”王小龙说，“但是没有收益企业何来动力？企业只有会经营，养老才能真正是一个产业，才会有竞争和发展。”

“在嘉兴，现在还没有一家营利性养老院获得注册。”对于4年多来从事养老产业的经历，汝才良用“痛并快乐着”来形容。这位在嘉兴拥有2000多张床位的浙江省最大养老院董事长还表示，政府的补贴资金常常不能到位。

“省里的资金还好，能给到位，一个床位给6000元，但是市里和区里各自6000元和3000元的补贴资金就是发不下来。”汝才良指的是国家规定发给非营利性养老院的一次性建设补贴。

他表示，嘉兴市去年GDP3000多亿元人民币，在浙江省都算得上实力雄厚，但是根据他在当地民政部门看到的数据，嘉兴在过去5年中，对民办养老机构的财政补贴仅仅为10.2万元。

汝才良认为，民营养老机构在国内存在五大瓶颈。首先是公立养老机构能得到大量补贴，而民营养老机构很难拿到补贴，再加上享受优惠政策不同，使两者存在严重的不平等竞争；其次是融资渠道上存在瓶颈，因为没有相关扶植政策的规定，银行对民营养老机构不会给以任何贷款支持；再次，民营养老机构急需获得配套医疗服务支持，但是实际中却很难和医疗机构达成合作协议；还有就是人才瓶颈，因为养老护理专业人才在中国极度缺乏；最后就是观念存在瓶颈，汝才良认为，无论是政府观念，还是百姓观念，始终把居家养老作为国内养老的主要模式。

“但是我们现在一个年轻人要养4个老人，是居家养老经济还是集中到养老机构经济，政府是应该大力推广民营养老机构还是推广居家养老？结果是一目了然的。”